PROMUEVEN ACCIÓN DE AMPARO
Señor Juez Federal Zapala:
Mariano Mansilla, por derecho propio, en el carácter de ciudadano de la Provincia de Neuquén y de Diputado Provincial y
Juan Grabois en el carácter de Ciudadano de la Provincia de Neuquén, ambos con el patrocinio letrado de Juan Kairuz, Pablo Tomassini, Miguel Quiruga y Emanuel Guagliardo, constituyendo domicilio procesal a V.S. nos presentamos y decimos:
I. OBJETO
Que venimos a promover acción de amparo, según lo prescripto por el Art. 43 de la Constitución Nacional, contra el Gobierno Nacional –Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación-, con sede de su administración en Balcarce 50 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el objeto de lograr un pronunciamiento judicial que deje sin efecto el Decreto Nacional N° 820/16 y, haciendo valer la supremacía constitucional y la división de poderes, resguardando nuestros derechos como ciudadanos de la provincia del Neuquén a gozar de la protección y resguardo del dominio nacional sobre las tierras rurales situadas en el territorio de nuestra Provincia, y en defensa del derecho de uso y goce de los bienes que integran el dominio público provincial, declare la nulidad absoluta e insanable del mismo, por su ilegalidad y arbitrariedad manifiestas, retrotrayendo la situación al momento previo al de la entrada en vigencia del mismo.-
Asimismo solicitamos que, hasta tanto quede firme la sentencia recaída en autos, se suspenda en forma CAUTELAR la aplicación del referido Decreto, impidiéndose la prosecución de todo trámite iniciado con posterioridad a la entrada en vigencia de la norma aquí impugnada.
Todo ello en virtud de las consideraciones de hecho y derecho que seguidamente se expondrán.
II. LEGITIMACIÓN
La personería que invocamos, así como la legitimación activa para interponer esta acción de amparo, emerge de nuestras condiciones de:
Mariano Mansilla; ciudadano de la Provincia de Neuquén, y Diputado Provincial ante la Honorable Legislatura de la Provincia del Neuquén.
Juan Grabois, ciudadano argentino radicado en la Localidad de San Martin de los Andes, Departamento Lacar.
En estas calidades estamos legitimados para interponer esta acción de amparo, en defensa de “nuestro” patrimonio nacional, que se ve claramente afectado y vulnerado a través del Decreto impugnado.
III. COMPETENCIA
Resultan competentes para entender en la presente, los Jueces Federales de 1ra Instancia, en tanto la norma que aquí se cuestiona descansa bajo la órbita del Poder Ejecutivo Nacional, y la misma tendrá efecto concreto dentro de la jurisdicción de la Provincia.
Ello así, toda vez que el Decreto impugnado si bien tiene efectos en todo el territorio nacional, los tendrá concretamente en nuestra Provincia. Por lo tanto, de la norma cuestionada surge la competencia federal del litigio y el efecto concreto que la normativa repudiada tiene, habilita la interposición de la presente en la jurisdicción de la Ciudad de Zapala, ello de acuerdo a lo normado por el artículo 4 de la Ley 16.986.
A mayor abundamiento, la cuestión de la competencia encuentra adecuada respuesta en la sentencia publicada en Fallos: 329:2790 (causa Baratelli), de la cual se desprende que corresponde intervenir a la justicia federal cuando, producto de la interpretación y tal como sucede en el caso de autos, la norma que se pretende suspender es de naturaleza federal.
En cuanto a la competencia territorial, cabe citar lo resuelto por la EXCMA. CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO –Sala III- , quien sostuvo “…cabe agregar que tratándose de una acción de amparo adquiere operatividad la regla establecida en el artículo 4° de la ley 16986 que dispone que es juez competente el del lugar en que el acto se exteriorice o tuviere o pudiere tener efecto…Además debe tenerse en cuenta que conforme invariable jurisprudencia, la competencia debe determinarse con arreglo a lo dispuesto en la demanda, sin tener en cuenta en principio las defensas que puedan incidir en sus pretensiones o la ley que pueda resultar en definitiva, realmente aplicable. (“Fallos” en 301:631; 302:339; 303:1131; 305:386) en autos “D.A.L s/ Dirección General de Aduana s/ AMPARO”.
De lo expuesto queda claro el Decreto atacado, surte efecto en la Provincia de Neuquén, y por ello resultan competentes en la causa los Jueces de Primera Instancia de esta Jurisdicción Federal con especialidad en la materia.
Como se ve, el principio general sostiene que la competencia se determina por el lugar en que la lesión o restricción tuviere o debiera tener efecto, cuya vigencia parte de la razonable suposición de que el juez del lugar en cuestión, es el que en mejores condiciones se halla para resolver el conflicto en razón de su proximidad con los elementos del proceso, además de satisfacer en mayor medida el principio de inmediación, y se corresponde con la nota de celeridad que, por esencia, debe presidir el proceso de amparo. Se trata de una acción personal, y la solución legal atiende, asimismo, a la comodidad de los litigantes, solución de justicia puesto que evita dentro de lo posible y deseable, las molestias y perjuicios que generalmente entraña sustraer al demandado de sus jueces propios, contemplando igualmente la preferente situación del actor. Esta conjunción, aparece así como razonable.
IV. ANTECEDENTES
1. La Ley 26.737. Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales.
La Ley 26.737 de Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre Propiedad, Posesión o Tenencia de las tierras rurales fue sancionada el 22 de diciembre de 2.011 y se encuentra vigente desde el 29 de diciembre de ese mismo año. Fue impulsada a fin de resguardar los recursos naturales de los argentinos, y teniendo en cuenta condiciones geopolíticas de la República Argentina vinculada a la producción de alimentos y la existencia de valiosos cuerpos de agua, cuya envergadura y carácter permanente, en un contexto de energética y alimentaria, y de crecimiento exponencial de la población mundial, lo que inmediatamente los transforma en recursos de carácter estratégicos.
Cabe recordar que esta Ley se ejecutó en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación sin sobresaltos, ni impugnaciones judiciales desde su aprobación hasta la fecha del decreto aquí cuestionado.
Entre los principales fundamentos del Proyecto de Ley remitido por el Poder Ejecutivo Nacional en fecha 27 de abril de 2011 se cuentan “las profundas consecuencias para el desarrollo futuro de los mercados alimentarios, en especial de los países emergentes, así como la preservación de recursos naturales, escasos y no renovables, a nivel internacional, como lo son la tierra y el agua dulce, y que ha dejado de ser una cuestión de tratamiento sólo individual de determinados países y ha pasado a ser, también, una cuestión de tratamiento por parte de la Organización de las Naciones Unidas”.
“Se considera a la tierra un recurso estratégico natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social, por lo que era imperioso dictar una legislación tuitiva, para impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables. Por otra parte las decisiones nacionales sobre la titularidad, tenencia y uso de las tierras rurales se inscriben dentro del derecho a la libre determinación de los pueblos así como su derecho a la independencia económica, y a la fijación de las formas de explotación y distribución de lo producido con sus riquezas y recursos naturales, tal como lo establece el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, incorporado con jerarquía constitucional a nuestra Carta Magna (artículo 75, inciso 22) luego de la reforma constitucional del año 1994”.
El 1° de marzo de 2012 fue publicado el Decreto N° 274 a través del cual se reglamenta la Ley 26.737.
2. Los ejes de la Protección de las tierras rurales
La protección del dominio nacional sobre las tierras rurales tiene dos ejes fundamentales.
Uno es el de la limitación, con diversos parámetros, de la cuantía del dominio, posesión o tenencia de tierras con aptitud rural, en cabeza de personas físicas o jurídicas extranjeras.-
El segundo eje, tan o más importante que el primero, es el dejar establecido que la adquisición u otras formas jurídicas de posesión de tierras rurales, no configura inversión, ya que se trata de un recurso natural no renovable, crecientemente escaso, en función de variables difíciles o imposibles de revertir (crecimiento de la población mundial –siete mil millones de habitantes-, erosión eólica, salinización, cambio climático, etc.).
Invertir es agregar algo a lo que ya se tiene; comprar, locar o toda otra forma de tenencia de tierras rurales no es una inversión, porque las tierras rurales son del pueblo de la Nación Argentina, toda vez que el territorio propio es uno de los requisitos del Estado/Nación.
A mayor abundamiento, y para que no quepan dudas al respecto, la Ley 26.737, en su Art. 11, establece: “A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentren vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor”.-
A ello se suma la tutela jurídica que en tanto que recurso o riqueza natural, se encuentra regulada por las normas de mayor jerarquía internacional de los Derechos Humanos. Nos referimos a los Pactos Internacionales de Naciones Unidas (1966/76), de Derechos Civiles y Políticos, y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, cuyas dos Artículos 1.2:, establecen: “Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como el derecho internacional. En ningún caso podrá privarse a un pueblo de sus medios de subsistencia.-“ Adviértase que la titularidad de los recursos y riquezas es de los pueblos, no de los Estados, ni de los Gobiernos; de modo que la obligación que adquieren los Estados, al ratificar el Pacto Internacional, es la de resguardar esa titularidad jurídica.
No necesitamos abundar ante un Juez de la Nación, que la incorporación con jerarquía de cláusula constitucional (art. 75, inc. 22º, C.N.), operada por la Reforma Constitucional del año 1994, lleva a que estemos hablando, al invocar estos tratados, de la Ley Suprema de la Nación (art. 31, C.N.), a la que deben adecuarse las leyes y las normas inferiores que puedan emanar de los poderes que conforman los gobiernos, nacional, provinciales y locales de la Nación Argentina, y que es deber primero de los jueces el asegurar la observancia a la supremacía de la Constitución Nacional, aún por sobre los actos de los otros poderes que pudieren estar en contradicción con ella (Art. 3, Ley 27).
3. El Relevamiento Catastral y Dominial.
La Ley de Tierras establecía la obligación de realizar un relevamiento catastral y dominial a través el Registro Nacional de Tierras Rurales, en el que trabajaron arduamente las 23 provincias argentinas a través de sus catastros y registros de la propiedad inmueble, y organismos de control en materia de personas jurídicas.
En 2013 el Registro informó que el 5,93% de tierras rurales del país se encontraban en manos de extranjeros, es decir casi 16 millones de hectáreas.
a.1) Resultados del relevamiento presentados por RNTR. El caso de Neuquén y el Departemento Lacar.
El organismo informó el estado de implementación de la Ley a través de la publicación “El Registro Nacional de Tierras Rurales, Una Política Registral para la Soberanía Territorial” (Gómez Florencia y otros, Ed. Infojus, Mayo 2015).
De este informe surge que las tierras rurales extranjerizadas al 2015 llegan al 6,09% a nivel nacional es decir 16.253.279 hectáreas; esta modificación de valores respecto a los del año 2013, se debió además del otorgamiento de certificados de habilitación, a declaraciones juradas extemporáneas y fiscalizaciones. La administración actual recibió un organismo con personas altamente calificadas, con certificación ISO 9001 a la gestión de calidad, firma digital, certificado digital, informatizado a los fines de equiparar situaciones disímiles entre los profesionales del interior con los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y con altos estándares de seguridad y transparencia.
Por otra parte, se detectaron en manos de empresas radicadas en Paraísos Fiscales 1.113.654,85 Hectáreas; o sea, más de un millón de hectáreas (Antigua y Barbuda, Islas Caimán, Islas Vírgenes Británicas, Luxemburgo entre otros). Es decir, solo en manos de Paraísos Fiscales 55 veces la superficie porteña.
4. El caso de Neuquén.
En el caso concreto que nos ocupa, la Provincia del Neuquén cuenta con 9.152.139 has de tierras rurales, de las cuales 585. 888 has, es decir un 6,40% se encuentra bajo dominio extranjero.
Sin embargo, en la división departamental que convino el Estado Nacional con las Provincias, el Departamento Lacar supera con creces el límite de 15% establecido en la Ley; el porcentaje extranjerizado de tierras rurales se encuentra entre el 30% y 80%.
No existe posibilidad dentro de la ley para que los extranjeros encuadrados en la Ley Nacional 26.737, puedan adquirir tierras rurales en este Departamento. Cabe además, destacar que es el Departamento con los mayores cuerpos de agua de envergadura y carácter permanente en la Provincia.
V. LA NORMA IMPUGNADA
El actual gobierno ha dictado el decreto 820/16 mediante el cual se modifica el Decreto 274/12, pero, también, y ello es lo que aquí se impugna, produce profundas modificaciones y alteraciones a la Ley 26.737 que dice reglamentar, convirtiéndose asi en una norma inconstitucional por violar el principio del art. 31 de la CN.
Como podrá advertir, estamos ante un caso en donde se ejerce la potestad reglamentaria del poder administrador en exceso, constituyendo una intromisión en las facultades propias del Congreso de la Nación, al mismo tiempo que se altera el espíritu de la norma que se reglamenta, a través de una norma de jerarquía inferior. Es decir, se encuentra en juego en primer término, el principio de DIVISIÓN DE PODERES y JERARQUIA DE LAS NORMAS.
Y no solo eso; el Dec. 820/2016 avanza sobre materias que integran el ámbito de facultades no delegadas por las jurisdicciones provinciales o cuya competencia ha sido asignada específicamente, por ejemplo la materia registral y de ordenamiento territorial.
La vigencia del decreto impugnado, puede acarrear consecuencias gravosas para la soberanía territorial que la Ley 26737 protege, y afectar la integridad territorial de nuestra Provincia, habida cuenta la existencia de excesos absolutos de los límites impuestos por la ley en uno de los Departamentos que contiene la mayoría de los cuerpos de agua de envergadura y carácter permanente de la provincia.
Finalmente, y en esto queremos hacer especial énfasis, la norma reglamentaria flexibiliza de manera peligrosa, los procedimientos y mecanismos de salvaguarda y resguardo de las tierras rurales que contienen cuerpos de agua de envergadura y de carácter permanentes.
En este marco, no podemos considerar la validez jurídica de una norma que al mismo tiempo que altera una norma superior contrariando su espíritu, asigna un sentido y efecto al silencio de la autoridad provincial de aguas, que podría significar la enajenación de un cuerpo de agua que integra el dominio público.
Frente a esto, aprovechamos a destacar que bajo ningún aspecto se trata aquí de judicializar una materia de eminente carácter político y por ende, no sometidas a control judicial; entendemos que en el marco de la acción de amparo interpuesta, el Poder Judicial debe velar por el equilibrio del sistema republicano, efectuando un control de constitucionalidad de la actividad discrecional del Poder Administrador.
VI. VICIOS DEL DECRETO 820
A continuación exponemos los aspectos centrales en razón de los cuales se configura la afectación de derechos y la inconstitucionalidad de la norma impugnada.
1. LA ADQUISICIÓN DE TIERRAS RURALES COMO UNA INVERSIÓN.
La norma altera el espíritu desde los CONSIDERANDOS, cuando refiere a mejorar condiciones de inversiones extranjeras en materia de tierras rurales; la propia ley refiere en su articulado, la necesidad de excluir a la Tierra Rural del destino de las Inversiones Extranjeras.
Textualmente de los considerandos:
“respetándose la finalidad y el espíritu de la Ley Nº 26.737, se faciliten y posibiliten las inversiones en el país, se contemplen cuestiones no reguladas, y se aclaren otras que han traído dificultades en la práctica inmobiliaria, societaria y comercial.”
La Ley establece de manera clara y precisa en su Art. 11, que: “A los fines de esta ley y atendiendo a los Tratados Bilaterales de Inversión (TBI) suscriptos por la República Argentina y que se encuentren vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley, no se entenderá como inversión la adquisición de tierras rurales, por tratarse de un recurso natural no renovable que aporta el país receptor”.-
2. EXCESO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA E INVASIÓN DE LA COMPETENCIA PROVINCIAL EN MATERIA REGISTRAL.
En su primera disposición el Dec. 820/2016 modifica la redacción del Artículo 2.1 del Decreto Primigenio;
“ARTÍCULO 2º.- 2.1. A los efectos de la determinación de la titularidad dominial se estará a las inscripciones en el Registro de la Propiedad Inmueble correspondiente, o a los títulos suficientes en aquellos supuestos en que aún no hubieren sido inscriptos, pero sean de conocimiento de la Autoridad de Aplicación.
Es decir, habilita que mediante boletos de compraventa, cesiones de derecho, etc., se pueda pretender que son previos a la sanción de la Ley, erigiéndose como autoridad registral al Registro Nacional de Tierras Rurales (un organismo nacional), invadiendo de esta manera, una competencia no delegada a la Nación y una facultad registral expresa de las Provincias por Ley 17.801, por la que los Registros de la Propiedad Inmueble provinciales dan publicidad de los derechos reales y catastral en base a la Ley Nacional de Catastro N° 26.209 sobre identificación del Objeto Territorial.
3. FLEXIBILIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN DE LOS CUERPOS DE AGUA DE ENVERGADURA Y DE CARÁCTER PERMANENTES. -Art. 10, Ley 26.737- Y VIOLACIÓN DEL ART. 124 SOBRE DOMINIO ORIGINARIO DE LAS PROVINCIAS SOBRE LOS RECURSOS NATURALES EXISTENTES EN SU TERRITORIO.
Especial atención merece la modificación que introduce el Dec. 820/2016 sobre la reglamentación del artículo 10 de la Ley 26737. Allí, la norma establece la prohibición a las personas físicas y jurídicas extranjeras, para adquirir tierras rurales que contienen cuerpos de agua de envergadura y de carácter permanente.
Dice:
“Asimismo, se prohíbe la titularidad o posesión de los siguientes inmuebles por parte de las personas extranjeras definidas en el artículo 3º de la presente ley:
Los que contengan o sean ribereños de cuerpos de agua de envergadura y permanentes. “
Si bien, el reglamento mantiene las definiciones acerca de lo que se considera cuerpo de agua de envergadura y de carácter permanente, introduce una cuestión de procedimiento que merece alarma.
Cabe aclarar que a los fines de determinar la existencia en todo el territorio de dichos cuerpos de agua, la norma estableció la obligación de realizar un relevamiento a través del CONCEJO HIDRICO FEDERAL.
Hasta tanto se confeccione dicho mapa, el reglamento anterior dispuso que:
“Mientras dicho mapa no esté confeccionado, la Solicitud del Certificado de Habilitación ante el REGISTRO DE TIERRAS RURALES, será acompañada de una Certificación emitida por un profesional idóneo en la materia, donde conste que el inmueble no incluye cuerpos de agua que responden a la definición de este reglamento, en los términos del artículo 10 de la Ley Nº 26.737.”
Sin embargo el Dec. 820/2016 agrega que el citado Registro “girará a la autoridad provincial del agua correspondiente que integra el COHIFE, una nota formal con copia de la carátula del expediente, la Certificación referida y un mapa con la georeferenciación.”
Y culmina, estableciendo que: “La autoridad provincial del agua verificará lo remitido y tendrá un plazo de DIEZ (10) días hábiles para resolver. Cumplido dicho plazo, sin haber recibido el Registro nota formal de oposición por parte del organismo provincial, se considerará autorizado.”
Esta solución pone en riesgo la protección y salvaguarda de nuestros recursos naturales, asignando un efecto fatal al silencio de la administración provincial, donde podrían enajenarse por el mero vencimiento de un plazo exiguo de 10 días, los cuerpos de agua que integran el dominio público de nuestra provincia.
Esta disposición concreta, constituye al mismo tiempo que una invasión de las competencias provinciales, una solución poco feliz y controvertida con el principio establecido en el Art. 124 de nuestra Constitución Nacional.
4. SUPRESIÓN DEL CERTIFICADO DE HABILITACIÓN. FUNCIONES DEL REGISTRO NACIONAL DE TIERRAS RURALES. Art. 14. Ley 26737.
En su artículo 14 la ley estableció la creación del Registro Nacional de Tierras Rurales en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, con integración del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación, en el carácter de Autoridad de Aplicación.
Entre sus funciones se encuentra:
“c) Expedir los certificados de habilitación de todo acto por el cual se transfieran derechos de propiedad o posesión sobre tierras rurales en los supuestos comprendidos por esta ley. Los certificados de habilitación serán regulados por la reglamentación de la presente ley y serán tramitados por el escribano público o autoridad judicial interviniente;”
La ley de Tierras establecía la obligación de tramitar previamente el certificado de habilitación antes de la adquisición de tierras por parte de extranjeros. Esta adquisición puede ser merced a la compra del inmueble o bien a la transferencia de las participaciones accionarias a extranjeros en el caso en que el titular del inmueble sea una persona jurídica.
Al tiempo de reglamentar el presente artículo, el Dec. 820/2016 establece en forma engañosa los supuestos en que NO se exigirá el Certificado de Habilitación. Cabe destacar que en la hermenéutica de la norma y por tanto, en el logro de su finalidad, el cumplimiento de los requisitos y el control de las limitaciones que la ley establece, se efectúa a partir de este instrumento central; el CERTIFICADO DE HABILITACIÓN. La ley dispone que el mismo acompañara todo acto por el cual se transfieran derechos de propiedad o posesión sobre tierras rurales.
Sin embargo, la norma aquí impugnada, nuevamente en un contexto de flexibilización de las políticas de salvaguarda y protección del dominio nacional sobre las tierras rurales, enumera en forma poco clara, los supuestos en que NO se exige el Certificado.
Concretamente, el decreto impugnado reza en su art. 14.2 que:
“No deberá solicitarse certificado de habilitación en los siguientes supuestos:
Si como consecuencia de las modificaciones previstas en el artículo 3.2 (a) más 3.2 (b), o 3.2 (a) más 3.2 (c), la persona extranjera controlante supera -directa e indirectamente- los límites fijados por el artículo 10 de la Ley Nº 26.737, dicha persona deberá, dentro de los NOVENTA (90) días siguientes a la fecha de instrumentación de la modificación de que se trate, readecuarse a los límites fijados por el artículo 10 de la Ley Nº 26.737. A tal efecto, la persona o las personas extranjeras controlantes podrán:
(a) Transmitir por sí, o causar la transmisión a través de cualquiera de sus personas jurídicas controladas o sujetas a control común con ellas, la titularidad del total o de aquella porción de tierras rurales que exceda el límite legal; y/o (b) Modificar por sí o a través de sus controladas según el caso, el tipo de explotación otorgado a las tierras rurales de su titularidad; y/o (c) Transmitir su participación en personas jurídicas que cumplan con los límites de la Ley N° 26.737.
Las mismas alternativas que anteceden serán aplicables a las personas humanas o jurídicas extranjeras que superen los límites previstos por el artículo 10 de la Ley Nº 26.737 como consecuencia de modificaciones en las participaciones en personas jurídicas consideradas extranjeras conforme la Ley Nº 26.737, que sean titulares de dominio de tierras rurales.
(ii) Constitución de derechos reales que desmembren el dominio (usufructo, superficie, uso y habitación) y anticresis, o transmisión de dichos derechos reales. Además, resultará aplicable lo establecido en el artículo 2.2 de esta reglamentación.
(iii) Transmisión de dominio de tierras rurales que, independientemente de su nomenclatura catastral, se encuentren ubicadas dentro de una "Zona Industrial", "Área Industrial" o "Parque Industrial". Además, dicha superficie no será computada a los fines de los límites fijados por los artículos 8° a 10 de la Ley Nº 26.737.
(iv) Transmisiones de tierras rurales por herencia a herederos forzosos extranjeros.
La superficie de tierras rurales transmitidas será computada a los herederos forzosos a los fines de los límites fijados por los artículos 8° a 10 de la Ley Nº 26.737. No obstante, si como consecuencia de dichas transmisiones los herederos forzosos excedieran los límites fijados por la Ley Nº 26.737, dichas transmisiones no se considerarán nulas, ni los herederos forzosos estarán obligados a transmitir esas tierras rurales o superficie equivalente.
Las reglas del párrafo precedente resultarán de aplicación a las transmisiones por herencia a herederos forzosos extranjeros de participaciones en personas jurídicas que tengan por consecuencia que dichos herederos forzosos tomen control de personas jurídicas titulares de dominio de tierras rurales.
(v) Adjudicaciones (por divisiones de condominio, por disolución de la sociedad conyugal, particiones de herencia, u otros) respecto de la porción indivisa que ya correspondía al adjudicatario.”
Claramente, cada una de las alternativas que enumera el Decreto, constituyen supuestos que al mismo tiempo que van en contra del espíritu protectorio de la norma que se reglamenta, flexibilizan el alcance del control que la autoridad de aplicación debe realizar.
Desagregando lo que parece una simple enumeración de supuestos donde el CERTIFICADO DE HABILITACIÓN no se requiere, se pueden advertir inconsistencias entre lo que el Congreso de la Nación establece como principio en la norma principal, y las soluciones que el Poder Ejecutivo construye en la reglamentación.
La supresión de tramitación del certificado de habilitación en los casos referidos, significa además, introducciones que al tiempo que innecesarias, son contradictorias con el propio régimen reglamentado.
Así por ejemplo, el caso de los herederos forzosos extranjeros que adquieren por transmisión hereditaria tierras rurales, no solo NO están obligados a tramitar el certificado de habilitación, sino lo que es más grave aún, tampoco están obligados a transmitir las tierras rurales que poseen en exceso a los limites de la ley, por haber adquirido en concepto de herencia.
Textualmente:
“si como consecuencia de dichas transmisiones los herederos forzosos excedieran los límites fijados por la Ley Nº 26.737, dichas transmisiones no se considerarán nulas, ni los herederos forzosos estarán obligados a transmitir esas tierras rurales o superficie equivalente.”
Por otra parte, NO requiere certificado de habilitación, la CONSTITUCIÓN de Derechos Reales que desmembran el dominio, como el caso del derecho real de superficie, que puede durar hasta 70 años.
En este punto, el Decreto remite muchas veces al tipo de explotación, destino o uso de la tierra que es materia del derecho administrativo o ambiental local, vinculada al ordenamiento territorial. Con lo cual, se trata de otro extremo que vulnera arbitrariamente la legislación vigente y concretamente, otorga facultades a los sujetos que la ley controla y restringe en materia de titularidad de tierras extranjeras, que son propias del ámbito jurisdiccional local.
Textualmente:
“(b) Modificar por sí o a través de sus controladas según el caso, el tipo de explotación otorgado a las tierras rurales de su titularidad;”
Asimismo, en este apartado el Decreto crea excepciones para el caso de parques, áreas o zonas industriales sin requisito alguno, es decir sin una definición de continuidad o de contexto territorial, de conjunto inmobiliario, ni una limitación de hectáreas para los parques. Es decir un Parque Industrial, aislado de 1.000 hectáreas en el Departamento Lacar, podría tener cabida según el Decreto 820/2016.
Textualmente:
“Transmisión de dominio de tierras rurales que, independientemente de su nomenclatura catastral, se encuentren ubicadas dentro de una "Zona Industrial", "Área Industrial" o "Parque Industrial". Además, dicha superficie no será computada a los fines de los límites fijados por los artículos 8° a 10 de la Ley Nº 26.737.”
5. EL CANJE DE TIERRAS
El artículo 17 de la Ley 26737 dispuso, con sano criterio, que la misma no afecta derechos adquiridos; en este caso, los extranjeros titulares de tierras rurales en porcentajes que exceden los límites de la ley, no están obligados a transmitir dichas porciones.
“ARTICULO 17. — La presente ley no afecta derechos adquiridos y sus disposiciones entrarán en vigencia el día siguiente al de su publicación.”
Sin embargo, el Dec. 820/2016, autoriza a los titulares extranjeros que con anterioridad a la vigencia de la ley, exceden los límites establecidos en la ley, puedan adquirir nuevamente tierras rurales, si en el caso, decidieran transmitir tierras rurales.
“ARTÍCULO 8° — A los efectos del artículo 17 de la Ley N° 26.737 se establece que las personas extranjeras que a la fecha de entrada en vigencia de la Ley Nº 26.737 fueran titulares de dominio de tierras rurales en exceso de los límites fijados por dicha ley, (i) no estarán obligadas a transmitir dichas tierras rurales en exceso;”
Hasta aquí no hay sobresaltos; sin embargo, en la siguiente oración autoriza a que:
“(ii) en caso de transmitir tierras rurales de su titularidad adquiridas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 26.737, podrán luego adquirir el equivalente a dichas tierras rurales, en función de los límites establecidos según el tipo de explotación de que se trate, y del municipio, departamento y provincia en que se encontraren.”
Podrá, advertirse una reglamentación que se excede claramente en sus facultades reglamentarias, asignando efectos jurídicos y soluciones en forma contraria al objeto de la norma.
Finalmente, cabe agregar que las excepciones están contenidas en la ley, y que si se quisieran incorporar nuevas excepciones debería modificarse la ley por otra ley del Congreso Nacional, no siendo válido a tal fin, la utilización de la potestad reglamentaria.
6. Lesión del Principio de Jerarquía Constitucional, Exceso de Potestad reglamentaria, Invasión de facultades no Delegadas por las Provincias al Estado Federal y vulneración del Art. 124 de la Constitución Nacional.
La interpretación de las normas jurídicas implica otorgarles un sentido. En el caso de la Constitución, su interpretación adquiere especial importancia pues a través de ella se busca dar un sentido a las normas fundamentales que organizan la convivencia política de un país. Además, dada su peculiar característica de norma suprema del ordenamiento jurídico, de su interpretación, depende la vigencia de las demás normas, las cuales pueden quedar expulsadas de aquel ordenamiento debido a su inconstitucionalidad.
Aunque sea básico mencionarlo, consideramos que el artículo 31 de la CN debe ser nuestro norte, en cuanto establece una jerarquía en nuestro ordenamiento jurídico nacional, el cual ha sido reformado y modificado a través de la reforma constitucional de 1994, el que estableció el artículo 75 inciso 22.
En otro orden de ideas, el artículo 99 inciso 2 de la Constitución establece la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo, en cuanto pone como atribución del Presidente de la Nación la expedición de las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias, tal como sucede en el decreto que se cuestiona.
Nuestra Corte Suprema tiene dicho inveteradamente que el exceso reglamentario se configura “cuando una disposición de ese orden desconoce o restringe irrazonablemente derechos que la ley reglamentada otorga, o de cualquier modo subvierte su espíritu o finalidad, contrariando de tal modo la jerarquía normativa, lo que requiere un sólido desarrollo argumental que lleve, como última ratio, a la invalidación de la norma cuestionada, de modo que la potestad reglamentaria habilita para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones que, aun cuando no hayan sido contempladas por el legislador de una manera expresa, si se ajustan al espíritu de la norma reglamentada o sirven, razonablemente, a la finalidad esencial que ella persigue, son parte integrante de la ley reglamentada y tienen la misma validez y eficacia que ésta”. (CSJN: CLUB FERROCARRIL OESTE ASOCIACION CIVIL c/ s/QUIEBRA S/ INCIDENTE DE: Fallos: 337- 149, entre muchos otros).”
Claramente se puede advertir un exceso en la facultad reglamentaria cuando el Dec. 820/2016 avanza en materia registral sobre los “títulos suficientes” que el Registro Nacional puede considerar para determinar la propiedad extranjera al momento de la sanción de la ley, invadiendo al mismo tiempo, la órbita de facultades no delegadas por las provincias al estado federal.
Al mismo tiempo, se trata de una extralimitación de sus facultades que incluso altera el espíritu de la norma, cuando el PODER EJECUTIVO flexibiliza las instancias de control que la propia norma ha establecido para el cumplimiento de sus fines enumerando supuestos poco claros donde NO es requisito contar con el CERTIFICADO DE HABILITACIÓN;
De igual modo, el Dec. 820/2016, importa una trasgresión del ámbito de las propias competencias, cuando asigna efectos jurídicos al silencio de la administración pública provincial en el caso de la certificación de existencia o no, de tierras rurales que contienen cuerpos de agua de envergadura y de carácter permanentes, tal la definición del art. 10 de la ley 26.737.
En este punto, vale tener presente al artículo 124 CN en cuanto establece el dominio originario de los recursos naturales en las provincias. En este sentido, se flexibiliza de forma peligrosa, el control establecido en el orden nacional para proteger cuerpos de agua que integran, en muchos casos el dominio público provincial.
VII. REQUISITOS FORMALES DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE AMPARO
Como hemos dejado claro desde el inicio de la presente acción, la misma resulta procedente en virtud de la entrada en vigencia del nuevo Decreto Reglamentario de la Ley 26.737, que no solo lesiona con su existencia jurídica, los principios basales de nuestro sistema republicano, sino además, flexibiliza de manera peligrosa el marco legal de protección del dominio nacional sobre la propiedad, posesión o tenencia de tierras rurales situadas en la Provincia de Neuquén, poniendo en riesgo al mismo tiempo, la integridad territorial de nuestra provincia y el acceso a los cuerpos de agua de envergadura y de carácter permanente, que integran el dominio público de nuestra provincia al que por otra parte, todos los ciudadanos tenemos derecho de uso y goce, conforme establece el Código Civil y nuestra Carta Magna, cumplimentándose de esta manera, los presupuestos previstos en el art. 43 para la procedencia del amparo.
A saber:
1. Acto y omisión ilegal o manifiesta
El citado decreto resulta un acto concreto del Poder Ejecutivo Nacional que vulnera de forma manifiesta, tal como lo hemos resaltado a lo largo de la presente, derechos y garantías establecidos por la Constitución Nacional, y concretamente, lo dispuesto por la Ley 26.737 y la legislación de fondo.-
La aplicación del Decreto, importa cómo hemos advertido, la transgresión de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, al mismo tiempo que aparece evidente la flexibilización de los requisitos para evitar sobrepasar los límites establecidos para la adquisición de Tierras Rurales por parte de personas físicas o jurídicas extranjeras.
Como hemos señalado, en nuestra Provincia, el departamento Lacar integra junto a otros ámbitos departamentales acordados por la Nación y las Provincias, porciones del territorio donde el porcentaje de extranjerización se encuentra entre un 30% y un 80%, superando ampliamente los limites dispuestos en la Ley. El nuevo marco legal, habilita la posibilidad de nuevas adquisiciones por parte de extranjeros en una zona que ya es intangible para el dominio extranjero.
Y no solo eso; se trata de la región de nuestra provincia con mayor densidad de cuerpos de agua de envergadura y de carácter permanentes.
2. Contemporaneidad del accionar
El Decreto 820/ 16 fue dictado el día 29 de junio de 2016 y con entrada en vigencia, conforme su Art. 10, al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial (30 de junio de 2016). Desde su vigencia, la cuestionada norma tiene efectos permanentes y debido a ello la acción de amparo que se intenta se encuentra en plazo hábil, atento que el agravio constitucional perdura aún después del plazo preindicado en la Ley 16.986.
3. Calidad y entidad del accionar vulnerante: Lesión actual o inminente
El acto cuestionado, genera una lesión actual e inminente, ya que por su aplicación podría extranjerizarse tierra rural en nuestra Provincia, por fuera de los límites establecidos en la Ley, al mismo tiempo que podrían adquirirse tierras rurales que contienen cuerpos de agua de envergadura y carácter permanente, sin los debidos controles.
Estas situaciones, son susceptibles de generar daños de imposible reparación ulterior toda vez que la consolidación del dominio extranjero sobre recursos naturales situados en nuestro territorio provincial, implica una situación jurídica disvaliosa para el común de la ciudadanía que se ve impedida de disfrutar de los bienes comunes.
4. Remedio judicial más idóneo
La urgencia del caso planteado es evidente toda vez que a partir de la vigencia del Dec. 820/2016 pueden darse situaciones de extranjerización de tierra rural situada en el territorio provincial, sin los debidos controles y en base a una normativa de rango inferior, que contradice y vulnera el principio establecido por la norma de jerarquía superior.
VIII. SOLICITA MEDIDA CAUTELAR
En forma previa y con el objeto de resguardar los principios y derechos constitucionales que la norma impugnada vulnera, se solicita a V.S., ordene al Poder Ejecutivo Nacional que suspenda el Decreto 820/2016, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo.
Los principios y derechos constitucionales que se intenta proteger se encuentra manifiestamente cercenado, por lo que resulta a todas luces necesario, se ordene una intervención preventiva.
En autos se cumplen los extremos requeridos por la normativa para el dictado de la cautelar solicitada.
1. Verosimilitud en el Derecho.
No resulta necesario ahondar demasiado sobre este punto, o no por lo menos, con la especificidad que este requisito amerita. Ello en virtud de lo dicho por esta parte, a lo largo de todo el presente. El derecho que aquí nos asiste, no es otro que el que emana de nuestra fuente Suprema, aquella que la administración no observó y vulnero en forma manifiesta, al dictar el Decreto 820/2016.
La lógica argumental desplegada a lo largo del texto de esta acción de amparo, demuestra a las claras cómo se han vulnerado el Principio de División de Poderes y la Jerarquía de las Normas, al introducir materias y modificaciones en un instrumento de supuesta naturaleza reglamentaria, y, al mismo tiempo, se invade facultades no delegadas por las provincias al Estado Federal, en un contexto de alteración del espíritu de la norma reglamentada y flexibilización peligrosa de los mecanismos de control para limitar el dominio extranjero sobre tierras rurales y cuerpos de agua en el territorio provincial.
2. Peligro en la demora.
De acuerdo a lo expuesto en el apartado anterior, es harto evidente que el peligro de permitir una aplicación pacifica del Decreto 820/2016, es ni más ni menos que la entrega de los recursos naturales situados en el territorio de la provincia, con un instrumento reglamentario que flexibiliza en forma peligrosa los controles establecidos para que el dominio de tierras rurales por parte de personas físicas y jurídicas extranjeras, no supere los porcentajes establecidos en la Ley.
Al mismo tiempo, se advierte el peligro en la demora, toda vez que de aplicarse el Decreto cuestionado, podrá enajenarse tierra rural que contenga cuerpos de agua de envergadura y carácter permanente, afectándose la integridad territorial y el acceso a los cuerpos de agua que integran el dominio público provincial.
En este sentido, de no dar curso a la medida cautelar solicitada, se mantendría la vigencia de una norma que repugna en forma manifiesta nuestro orden jurídico democrático, republicano y federal.
Así las cosas, la suspensión de la aplicación del Decreto 820/2016, no causa un gravamen ni al Poder Administrador, ni a los particulares alcanzados por la Ley, que deberán continuar con sus trámites en el marco del Decreto Reglamentario Primigenio N° 274/2012, el que hasta el momento, no ha sido cuestionado por motivo alguno.
3. Afectación al Interés Público.
La conceptualización de lo que implica interés público no es tarea sencilla. Es uno de aquellos conceptos jurídicos indeterminados de márgenes difusos en los cuales, cobra inusitada relevancia las contingencias del caso en particular y los valores involucrados.
En el presente, se trata como hemos expuesto, de una cuestión de eminente carácter público toda vez que se juega la vulneración de principios fundantes de nuestro orden republicano, democrático y federal, cuyo contenido concreto no es ni más ni menos, que la protección de los recurso naturales, entre ellos la tierra y el agua, que se encuentran situados en el territorio provincial.
Ya se ha dicho en reiteradas oportunidades que la mera inobservancia del orden legal por parte de la administración, vulnera el interés público determinado por el pleno sometimiento de la misma al ordenamiento jurídico, como postulado básico del Estado de Derecho.
Es por ello, que en el caso de autos, la cautelar viene justamente a garantizar y proteger el orden público, ante la probable vulneración de derechos y principios de rango constitucional, producto de la vigencia de esta normativa manifiestamente ilegal.
Exención de Contra cautela.
Solicitamos se nos exima de presentar contracautela, en virtud de que promovemos con la presente una acción de interés público, en procura de salvaguardar derechos y principios de rango constitucional, cuyo acceso a la Justicia debe ser favorecido, en términos de igualdad y como garantía de tutela efectiva.
IX. BENEFICIO DE LITIGAR SIN GASTOS
El acceso a la justicia exige la prosecución de mecanismos idóneos que permitan a los afectados ingresar a los estrados judiciales en tiempo y forma en procura de sus derechos lesionados. Razón por la cual, de no contar con el Beneficio de Justicia Gratuita, bien podría afirmarse que el derecho irrestricto a la justicia se encuentra en punga, o al menos obstaculizado.
El requerimiento de justicia gratuita que esta parte solicita guarda íntima relación con el acceso irrestricto a la justicia. Por ello es determinante, que la parte actora se encuentre facultada a litigar gratuitamente, más aún cuando la pretensión incoada no posee como norte una condena de carácter patrimonial.
En consecuencia, teniendo en cuenta el fuerte interés estatal en la protección de los derechos y principios constitucionales en juego, solicitamos a V.S., conceda el beneficio de justicia gratuita a los efectos de asegurar el irrestricto acceso a la justicia.
X. RESERVA DE CASO FEDERAL Y ACCIONES PENALES
Atento la normativa violada y la condición de autoridad federal del acto violatorio de la constitución se hace expresa reserva del Caso Federal (arts. 14 y 15, Ley 48) y se hace también reserva de iniciar las acciones penales contra los firmantes del Decreto cuestionado.-
XI. PRUEBA
Adjunto:
Copia de los decretos 272/12 y 820/16, solicitando se requiera de la demandada la adjunción de copias certificadas de los mismos.
Copia de los DNI de los actores.
XII. PETITORIO
Por todo lo expuesto de V.S. se solicita:
1.- Se nos tenga por presentados, por parte y por constituido el domicilio.
2.- Se tenga por interpuesta la presente acción de amparo, en resguardo del deber de observancia a la supremacía de la Constitución Nacional y de los Tratados Internacionales de Derechos Humanos, conforme las cláusulas expresamente invocadas “ut-supra”, la división de poderes, la defensa de las facultades no delegadas por las provincias al Estado Federal, y las disposiciones de una ley de orden público: la Ley 26.737
3.- Disponga el inmediato emplazamiento al Gobierno Nacional, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, para que cumplan con el informe previsto por la Ley 16.986, dentro del perentorio plazo de cinco (5) días, y manifieste cuanto haga a su derecho, bajo apercibimiento de ley.-
4.- Conceda la MEDIDA CAUTELAR SOLICITADA;
5.- Tenga por introducido y reservado el Caso Federal (arts. 14 y 15, Ley 48), por tratarse de norma y acto de autoridad federal reputado lesivo de cláusulas constitucionales y convencionales, ya invocadas en este exordio y cuya directa aplicación al caso se examinará en los fundamentos de la presente acción de amparo, todo lo cual configura materia eminentemente federal y asimismo se tenga presente la reserva de iniciar las acciones penales contra los firmantes del Decreto cuestionado.-
6.- Oportunamente, dicte sentencia haciendo lugar a la presente acción de amparo, tulelando la supremacía constitucional y convencional afirmada por los arts. 31, 36 y 75, inc. 22º de la C.N. y lo dispuesto por la Ley 26.737, denominada “Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales”, frente a la transgresión constitucional que perpetra el Decreto Nº 820/2016, de pretendida “modificación” del Decreto Nº 274/2012 que reglamenta la referida Ley de la Nación, atendiendo a que el Decreto Nº 820/2016 quebranta los límites de las incumbencias constitucionales fijadas por los Arts. 28 y 99, inc. 2º de la C.N, usurpando competencias que son de titularidad del Poder Legislativo de la Nación Argentina, e invadiendo las facultades no delegadas por las Provincias al Estado Federal.
7.- Dictada la sentencia que declare la nulidad absoluta e insanable, por su ilegalidad y arbitrariedad manifiestas del Decreto Nº 820/2016, retrotraiga la situación vigente al momento previo al de la entrada en vigencia del decreto repugnado, dictado el día 29 de junio de 2016 y con entrada en vigencia, conforme su Art. 10, al día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial (30 de junio de 2016) y deje en la misma establecida que todo acto jurídico realizado desde la fecha de entrada en vigencia del Decreto Nº 820/2016, conforme lo aquí expuesto y hasta la fecha en que medie sentencia firme, pasada en autoridad de cosa juzgada, es insanablemente nulo y apareja las responsabilidades indemnizatorias por el mal obrar de los integrantes del Poder Ejecutivo Nacional que suscriben el Decreto Nº 820/2016, así como de todos los otorgantes de los actos jurídicos perpetrados en el marco del decreto nulo e inconstitucional.-
Proveer de conformidad
SERÁ JUSTICIA.-
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